„Ruhige Zeiten sind weitgehend ausgeschlossen“

Landes- und Bündnisverteidigung, aber auch die zivil-militärische Gesamtverteidigung – also beispielsweise der Schutz kritischer Infrastruktur und die gesellschaftliche Resilienz insgesamt – sind als zentrale, überlebenswichtige Aufgaben zurück auf der öffentlichen Agenda. Das hat natürlich auch auf die nachrichtendienstliche Arbeit Auswirkungen. Fragen wie die militärischen Befähigungen, Pläne und Absichten möglicher Gegner werden wir mehr denn je in den Mittelpunkt von Beschaffung und Analyse stellen müssen. Besondere Beachtung verdienen dabei die verschiedenen Dimensionen der hybriden Kriegsführung, insbesondere im Cyberraum. Diese Problematik ist in NATO und EU spätestens seit 2014 bekannt und benannt. Sie muss sich jetzt auch verstärkt in der nachrichtendienstlichen Aufklärung niederschlagen. 

Wir wissen bereits heute, welche internationalen Akteure dazu in der Lage sind, vitale Interessen Deutschlands und seiner Verbündeten zu gefährden – sei es direkt oder indirekt, beispielsweise über entsprechende Schädigungshandlungen im Ausland. Aber auch Aktionen und Konflikte, die sich nicht direkt gegen Deutschland richten, können disruptive und existenzielle Folgen haben – für unsere Lieferketten, Ressourcensicherheit und kritische Infrastruktur zu Wasser, zu Lande und sogar im Weltraum. Für die Nachrichtendienste muss es oberste Priorität haben, solche Bedrohungen so früh wie möglich zu erkennen, in ihrem Verlauf zu erfassen und mögliche Konsequenzen zu analysieren. Für den Auslandsnachrichtendienst bedeutet das: Es braucht mehr denn je die Befähigung, hochauflösende Informationen zu beschaffen und auszuwerten. Dafür müssen einerseits umfassende Mittel und Methoden zur Verfügung stehen. Andererseits müssen wir diese mit der notwendigen Agilität einsetzen können, um mit der Vielfalt und Dynamik globaler Ereignisse und Entwicklungen Schritt halten zu können. 

Die Zeitenwende im Bereich der Nachrichtendienste muss aus meiner Sicht mit einer Risiko- und Gefährdungsgesamtrechnung beginnen, gefolgt von einer ​„Inventur“ der bisher zur Verfügung stehenden Befähigungen und rechtlichen Autorisierungen. Erst daraus können wir ableiten, welche Ertüchtigungsmaßnahmen notwendig sind – und diese kurz- bis mittelfristig einleiten. Dieser Prozess liegt in der Kernverantwortung von Dienst und Bundesregierung, zusammen mit den zuständigen parlamentarischen Gremien. 

Aus der Politikwissenschaft wissen wir seit Jahrzehnten, dass es für die Bewältigung gesamtstaatlicher Aufgaben auch gesamtstaatliche Strukturen und Abläufe im Sinne eines ​„whole of government approach“ braucht. In gleicher Weise ist vielfach belegt und beschrieben, dass das in Deutschland praktizierte Ressortprinzip bei übergreifenden Aufgaben tendenziell nicht funktioniert, wenn stabile und leistungsfähige horizontale Koordinationsstrukturen fehlen. Im Gegenteil: In Kombination mit einer Ressortverteilung, die hierzulande vor allem koalitionspolitisch geprägt ist, führt das Prinzip der politischen Eigenverantwortung zu einer ausgeprägten Silomentalität. Das Resultat sind häufig eindimensionale oder unvollständige Sichten auf Probleme und Lösungsansätze, die auseinanderklaffen. In Problemlagen sollen in der Regel ad hoc gebildete Krisen- oder Sonderstäbe Abhilfe schaffen. Diese führen, je nach Lage, thematisch limitierte Ressortkompetenzen zusammen, überlassen es jedoch oft dem Zufall, ob alle entscheidungsrelevanten Akteurinnen und Akteure auch wirklich an einen Tisch kommen. Gleichzeitig ist ein solches Verfahren im Kern reaktiv und erfordert jedes Mal erhebliche vorbereitende Anstrengungen – die Ressorts müssen sich ja untereinander koordinieren und aufeinander einstellen. Die Qualität und Schnelligkeit der in Krisen notwendigen Entscheidungsprozesse kann das erheblich beeinträchtigen. 

Damit komplexe Entscheidungen getroffen werden können, braucht es stabile und verbindliche ressortübergreifenden Strukturen, die Entscheidungen vorbereiten und auch deren Umsetzung und Kontrolle abbilden können. Nur so können wir das Risiko gravierender Fehler minimieren. Das beginnt schon bei der Lagefeststellung und ‑beurteilung, die ja die Grundlage für effektive Konsultations- und Entscheidungsverfahren bildet. Ein entsprechend mandatierter Nationaler Sicherheitsrat oder ein richtig aufgewerteter Bundessicherheitsrat ist das Gebot der Stunde. Und einem solchen Gremium zuarbeiten muss eine leistungsfähige ressortübergreifende Lagefeststellungs- und Lagebeurteilungsstruktur. Denn: Wenn Verfahren eingespielt sind, lassen sich komplexe Entscheidungsprozesse wesentlich schneller und sachgerechter umsetzen. Angesichts der ständig wachsenden Komplexität und Dynamik von Gefahren, müssen wir auch unsere gesamtstaatliche Handlungsfähigkeit entsprechend stärken. 

Der Kern des JSAC-Konzepts liegt nicht notwendigerweise im nachrichtendienstlichen Bereich, auch wenn dieser eine wichtige Rolle spielt. Im Vordergrund muss erst einmal stehen, die in Kommission, Rat und Europäischem Auswärtigen Dienst (EAD) bereits bestehenden fachlichen Expertisen zu identifizieren und zusammenzulegen. Diese sind bereits erheblich. Gleiches gilt für die schon existierenden – und vielfältigen – Verfahren zur nicht-nachrichtendienstlichen Informationserhebung und ‑analyse. Ein gelungenes Beispiel für einen solchen Prozess ist die seit 2016/​2017 im EU Intelligence Analysis Centre (INCTEN) angesiedelte Hybrid Fusion Cell. Diese Einheit unterhält auf der Grundlage fester Vereinbarungen (sogenannter terms of reference) ständige Informationsaustauschbeziehungen zu fachlich qualifizierten Stellen in der Kommission und in den Mitgliedstaaten. In gleicher Weise ließe sich im Rahmen der bestehenden Organisationskompetenz der EU ein umfassenderes ​„Fusion Center“ aufbauen, das den relevanten Strukturen der EU – also dem INTCEN sowie dem Intelligence Directorate des EU Military Staff (EUMS INT) – in ihrer nachrichtendienstlichen Analysearbeit zuarbeitet. 

Entscheidend ist, dass diese Lagekompetenz nur gemeinsam funktionieren kann: es darf hier nicht um ​„empire-building“ gehen, weder auf Seiten der Kommission noch des Rates oder des EAD. Letzterer ist ja vor allem Dienstleister von Rat und Kommission, mit einem Hohen Repräsentanten, der zugleich auch Vizepräsident der Kommission ist. Der EAD ist also bereits eine dem Rat und der Kommission in gleicher Weise wie den Mitgliedstaaten verpflichtete Struktur – es gilt lediglich, diese weiterzuentwickeln, und zwar im Einvernehmen zwischen Rat und Kommission. Dass die einzigen nachrichtendienstlichen Analysezentren der EU ebenfalls Teile des EAD sind, unterstreicht die Validität eines solchen Ansatzes nur noch. 

Damit sich die EU in diese Richtung entwickeln kann, braucht es den entsprechenden politischen und praktischen Willen der Mitgliedstaaten, sich im Interesse der internationalen Selbstbehauptung der Union eine gemeinsame leistungsfähige Struktur in der Außen- und Sicherheitspolitik zu geben. Die Erfahrung zeigt allerdings, dass sich dieser Wille nur als Reaktion auf Bedrohungen entwickeln wird, die von den Mitgliedern kollektiv als existenziell und unmittelbar bevorstehend empfunden werden. 

Das ist nicht der Fall, wie jüngste Feststellungen des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik zeigen – weder im Cyberraum noch wenn es darum geht, physische Infrastruktur gegen ​„analoge“ Sabotage zu wappnen. Die jüngsten Anschläge auf die Nord-Stream-Pipeline und die Deutsche Bahn haben das deutlich gemacht. Gefährdungen im Bereich kritische Infrastruktur sind ungeachtet zahlreicher, spätestens seit 2014 immer wieder von den nationalen Diensten sowie von EU und NATO zirkulierten Warnungen vor hybrid threats weitgehend unbeachtet geblieben – und sogar als unnötige Kostentreiber verworfen worden. 

Folglich fehlt es schon an einer systematischen Erfassung und Katalogisierung von Schwachstellen. Das gilt auch für globalisierungsbedingte Interdependenzen mit anderen Staaten, über die Gefährdungsmomente auch außerhalb Deutschlands liegen können. Hier ist der Staat ebenso gefordert wie Industrie, Handel und all jene, die Einrichtungen und Unternehmen der kritischen Infrastruktur betreiben. Die Nachrichtendienste müssen dafür die entsprechende Aufklärung gegnerischer Kapazitäten, Strukturen und Befähigungen sowie strategischer und taktischer Absichten leisten. 

Die technologische Globalisierung bringt weitreichende gegenseitige Abhängigkeiten zwischen allen möglichen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren mit sich. Allein schon das auf terrestrischen wie weltraumgestützten globalen Strukturen fußende World Wide Web verdeutlicht das. Im Bereich der Sicherheitsgewährleistung müssen wir dem Rechnung tragen. Natürliche, technische und menschengemachte Risiken und Gefahren treten in allen gesellschaftlichen wie staatlichen Kontexten auf – national und international. Je stärker Gesellschaften jedoch miteinander vernetzt und durch moderne Kommunikationstechnologie in nahezu verzugslose Interaktion gebracht werden, desto größer ist der Grad an dynamischer Komplexität. Und damit wächst auch die Unvorhersehbarkeit von positiven wie negativen Ereignissen und Trends. 

Globalisierung bedeutet damit vor allem allseitige und allzeitige Betroffenheit, im positiven wie eben auch im negativen Sinne. ​„Ruhige Zeiten“ sind also weitgehend ausgeschlossen. Die Antwort drauf muss sein, dass wir Ereignisse mit sicherheitspolitischen Implikationen auf ihre aktuellen oder potentiellen Konsequenzen für Deutschlands Sicherheitsinteressen hin analysieren und gegebenenfalls entsprechend politisch entscheiden – egal, wo Gefahren geographisch verortet sind.

Die gute Nachricht ist: Die Faktoren und Kompetenzen, die Komplexität und Interdependenz bedingen, können umgekehrt auch die Nachrichtendienste dazu befähigen, mit den neuen Herausforderungen Schritt zu halten. Nachrichtendienste müssen die Ambition haben, an der Spitze der wissenschaftlich-technologischen Entwicklung zu stehen und diese nutzen, um die eigenen Aufgaben besser zu erfüllen. Es ist die Verantwortung von Staat und Gesellschaft, das zu ermöglichen – über entsprechende Mittel und den entsprechenden rechtlichen Rahmen. Ein Blick Richtung USA, auf die massiven US-amerikanischen Investitionen in alle Dimensionen von national intelligence, verdeutlicht allerdings auch, was es heißt, sich dieser globalen Herausforderung zu stellen. 

Es ist ein Missverständnis, den Bundesnachrichtendienst als quasi ​„solitär“ zu sehen. Der BND ist eine obere Bundesbehörde im Zuständigkeitsbereich des Bundeskanzleramts. Er unterstützt die Bundesregierung, insbesondere die sicherheitspolitischen Kernressorts des Auswärtigen, der Verteidigung und des Inneren. Seine Bedeutung und seinen Wert für eine informierte außen- und sicherheitspolitische Entscheidungsfindung und damit letztlich auch für die Wahrung von demokratischer Selbstbestimmung und den Schutz der verfassungsrechtlichen Ordnung hat das Bundesverfassungsgericht unmissverständlich formuliert. Bundesverfassungsgericht

Informationspolitik zum BND ist primär eine Aufgabe der Bundesregierung. Entscheidend ist also nicht so sehr, was der BND über sich selbst – quasi ​„pro domo“ – kommuniziert, sondern das, was die Politik und ganz konkret die Bundesregierung öffentlich zur Kenntnis geben. Ähnliches ist ja im Zuständigkeitsbereich des BMVg für die Bundeswehr und im Innenministerium beispielsweise für die Polizeien des Bundes und das Bundesamt für Verfassungsschutz gang und gäbe. Eine wichtige Grundvoraussetzung dafür, dass der BND öffentlich sachgerecht wahrgenommen wird, ist aber, seine Aufgabenstellung klar zu erläutern. Gleiches gilt für die daraus resultierende, grundsätzliche institutionelle und funktionale Wertschätzung durch seine vorgesetzte Oberste Bundesbehörde. Berechtigte Kritik an Fehlleistungen und Missständen darf dabei natürlich nicht fehlen. Der tagespolitischen Versuchung, den Dienst voreilig als Sündenbock hinzustellen, sollte jedoch allein schon aus Respekt für die in ihm tätigen Menschen widerstanden werden. Zugleich muss Kritik auch zum Anlass für erkennbare Bemühungen um Abhilfe genommen werden – gerade seitens der Bundesregierung, die ja für die ordnungsgemäße und erfolgreiche Arbeit des Dienstes die politische Verantwortung trägt.