Zeitenwende breit diskutiert: Lehren aus der Bürger:innenbeteiligung zur Sicherheitsstrategie
(RONALD WITTEK/EPA-EFE/Shutterstock)
Auch bei komplexen Fragestellungen können Bürger:innen einen wertvollen Beitrag leisten. Entscheidend für den Erfolg von Beteiligungsformaten ist, wie mit den Ergebnissen umgangen wird.
Nationale Sicherheit hängt auch vom Zusammenhalt der Gesellschaft ab. In einer vielfältigen Demokratie können Verfahren der Bürger:innenbeteiligung einen Beitrag dazu leisten, unterschiedliche Perspektiven zusammenzutragen und zu schwierigen Fragestellungen ein gemeinsames Bild sowie gemeinsame Positionen zu entwickeln. Der bisherige Beteiligungsprozess zur Nationalen Sicherheitsstrategie liefert dafür wertvolle Erkenntnisse.
Die von Bundeskanzler Olaf Scholz angekündigte radikale Neubewertung außen- und sicherheitspolitischer Paradigmen stellt Politik und Gesellschaft vor fundamentale Fragen: Wie definiert Deutschland in Zukunft seine nationalen Interessen? Und wie kann die Sicherheitsstrategie einem erweiterten Sicherheitsbegriff, der auch Klima‑, Energie- und Handelsfragen und eine resiliente Demokratie und Gesellschaft einschließt, Rechnung tragen?
Kernpunkte:
- Bürger:innenbeteiligung sollte von Anfang an mitgedacht werden. Nur so kann sie möglichst eng mit dem Ausarbeitungsprozess von Strategien im Ministerium, aber auch mit weiteren Beteiligungssträngen verzahnt werden.
- Für die Ergebnisse der Dialoge zur Sicherheitsstrategie entscheidend wird in den nächsten Monaten sein, von politischer Seite ein verbindliches Vorgehen vorzusehen – und dieses klar zu kommunizieren.
Entscheidungen und entsprechende Weichenstellungen zu diesen Fragen bedürfen einer öffentlichen Debatte. Nur so können Impulse, Ideen und Prioritäten, aber auch Kritik aus der Bevölkerung frühzeitig in die Positionsfindung und Lösungssuche einfließen. Die Beteiligung von Bürger:innen kann zudem die Legitimität und Akzeptanz staatlichen Handelns stärken. Am 18. März erklärte Außenministerin Annalena Baerbock entsprechend, dass bei der Entwicklung der Sicherheitsstrategie der Bundestag sowie Expert:innen und zivilgesellschaftliche Akteure eingebunden werden sollen. Auch Bürger:innen sollten aktiv beteiligt werden.
Was ist seitdem passiert? Welche Erkenntnisse lassen sich aus dem bisherigen Beteiligungsprozess zur Sicherheitsstrategie darüber ableiten, wie öffentliche Dialoge oder Beteiligungsverfahren im Bereich der Sicherheits- und Außenpolitik erfolgreich gestaltet werden können? Und auf welche Ergebnisse kann die Politik nun konkret zurückgreifen?
Innovative Formate, wichtige Lehren
An der Erarbeitung der Nationalen Sicherheitsstrategie wurden Bürger:innen in einem zweistufigen Verfahren beteiligt. In insgesamt sieben regionalen Dialogen Bürger:innendialoge zur Sicherheitsstrategie kamen zwischen Ende Juni und Mitte Juli jeweils 50 zufällig ausgewählte Menschen zusammen, um über Ziele und Zielkonflikte in unterschiedlichen Bereichen der Außen- und Sicherheitspolitik zu diskutieren. Dabei wurden sie durch kurze Impulse von Expert:innen sowie durch Faktenchecker:innen unterstützt. Auf die Dialoge folgten im August zwei sogenannte Open Situation Rooms Open Situation Rooms im Auswärtigen Amt. Dabei nutzten die beteiligten Bürger:innen und Expert:innen (aus dem Auswärtigen Amt, der Wissenschaft, Zivilgesellschaft sowie aus Stiftungen und Thinktanks) die abstrakten Ziele und Zielkonflikte der regionalen Dialoge als Basis, um konkrete Problemszenarien zu diskutieren. Ziel der Open Situation Rooms war es, in Kleingruppen und unter Zeitdruck gemeinsam an Lösungsansätzen für komplexe Problemszenarien zu arbeiten.
Beide Formatreihen bieten wertvolle Lektionen, wenn es darum geht, künftige Beteiligungsprozesse zu außen- und sicherheitspolitischen Themen, aber auch in anderen Politikfeldern, erfolgreich zu gestalten. Die beiden wichtigsten Erfolgskriterien und Vorausaussetzungen: Eine diverse Zusammensetzung der teilnehmenden Büger:innen und klar kommunizierte Ziele und Abläufe.
Auswahl: Diversität sicherstellen und transparent machen
Um Beteiligungsformate erfolgreich durchzuführen, ist eine diverse Gruppe an Teilnehmenden essenziell. Bei der Auswahl der Bürger:innen sollten deshalb erprobte Methodiken wie die stratifizierte Zufallsauswahl zum Einsatz kommen und strenge Diversitätskriterien angelegt werden. Sowohl soziodemografische Faktoren (also beispielsweise Geschlecht, Alter, Wohnort, Bildungshintergrund oder Staatsangehörigkeit), als auch projektspezifische Kriterien (wie Parteipräferenz oder persönliche Einstellungen) müssen bei der Auswahl nachvollziehbar und transparent dargelegt werden. Für die Bürger:innendialoge zur Nationalen Sicherheitsstrategie wurden so die schon erwähnten Gruppen von jeweils 50 Bürger:innen pro Ort auf Zufallsbasis zusammengestellt.
» Es ist wichtig, dass Bürger:innen von Anfang verstehen, was mit ihren Ergebnissen passiert, das heißt, wie diese in den übergeordneten politischen Prozess eingespeist werden. «
Prozess: Schritte und Ergebnisverwertung klar kommunizieren
Zweitens ist es wichtig, dass Bürger:innen von Anfang verstehen, was mit ihren Ergebnissen passiert, das heißt, wie diese in den übergeordneten politischen Prozess eingespeist werden. Gleichzeitig muss für die Teilnehmenden und auch für Beobachter:innen klar sein, wie die einzelnen Schritte des Beteiligungsprozesses ineinandergreifen und wie Ergebnisse zustande kommen. Die Bürger:innenbeteiligung zur Sicherheitsstrategie war als mehrstufiger Prozess angelegt. In den sieben regionalen Dialogen wurden Ziele und Zielkonflikte definiert und anschließend ausformuliert. Diese dienten dann als Basis für zwei konkrete Problemszenarien, die von ifok zusammen mit dem Auswärtigen Amt vorab entwickelt wurden.
Im Open Situation Room zu Sicherheit „im engeren Sinne“ setzten sich die Bürger:innen mit einem Szenario basierend auf dem russischen Angriffskrieg auf die Ukraine auseinander. Das Szenario zu Sicherheit „im weiteren Sinne“ basierte auf dem internationalen Einsatz in Mali. In Kleingruppen diskutierten die Teilnehmenden Lösungsvorschläge für die jeweiligen Szenarien, priorisierten Ziele und formulierten diese anschließend aus. Bei jedem dieser Schritte dienten die Ergebnisse der Regionaldialoge als Leitplanken.
Ergebnisse: Impulse für die Sicherheitsstrategie
Neben allgemeinen Erkenntnissen und Lehren dazu, wie Beteiligungsprozesse erfolgreich gestaltet werden können, lieferten die beiden Formate natürlich auch das: Konkrete Ideen und Impulse für die Nationale Sicherheitsstrategie und dazu, wie Deutschlands Sicherheits- und Außenpolitik künftig aussehen sollte.
Ergebnisse der Bürger:innendialoge
Das Hauptanliegen der regionalen Dialoge war es, gemeinsam außen- und sicherheitspolitische Ziele für Deutschland zu formulieren und die damit verbundenen Zielkonflikte zu diskutieren. Die Ergebnisse der sieben Gruppen wurden durch das Moderationsteam in einheitlicher Form und für die Bürger:innen nachvollziehbar festgehalten und anschließend zu übergeordneten Zielen zusammengeführt. Das Resultat: Acht Themencluster, die jeweils mit Beispielen konkretisiert wurden.
Deutschland soll resilienter und souveräner werden.
Die Bundeswehr soll gut ausgestattet, handlungsfähig und in der Gesellschaft besser sichtbar sein.
Deutschland soll eine aktive Rolle in der europäischen (EU) und internationalen (UN) Zusammenarbeit einnehmen.
Deutschlands Außen- und Sicherheitspolitik soll wertegeleitet sein und demokratiefördernd wirken.
Wohlstand, Stabilität und sozialer Frieden sollen Ziele der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik sein.
Deutschland soll für Solidarität, Vielfalt und die Gleichwertigkeit aller Menschen weltweit eintreten.
Deutschland soll darauf achten, dass Nachhaltigkeit, der Schutz der Umwelt und kommender Generationen maßgeblich für die Gestaltung der Sicherheits- und Außenpolitik sind.
Deutschland soll sicherstellen, dass Bürger:innen durch Bildung, Aus- und Weiterbildung lernen, mit der zunehmenden Komplexität auf der Welt umzugehen.
Ergebnisse der Open Situation Rooms
Begleitet von geschulten Moderator:innen ermöglichten der ko-kreative Ansatz und die kleinen Gruppen der Open Situation Rooms einen intensiven Austausch zwischen Menschen und von Perspektiven, die sonst nicht zusammen kommen. Unter Zeitdruck tüftelten die Teilnehmenden gemeinsam an Lösungsansätzen für komplexe Problemszenarien. Dabei stellten sie sich die Fragen, wie solche Szenarien verhindert werden können – und wie Deutschland aufgestellt sein muss, um einem solchen Szenario effektiv begegnen zu können.
Am Ende standen jeweils fünf Lösungsansätze zu Sicherheit im engeren sowie im weiteren Sinne. Disclaimer
Szenario auf Basis des Kriegs in der Ukraine: Sicherheit im engeren Sinne
Deutschland sollte Transparenz über staatliches Handeln (Ausgaben, Beschaffungswesen) herstellen, besser nach innen kommunizieren und damit die Akzeptanz für politisches Handeln erhöhen. Deutschland sollte nach innen und außen resilient sein (Infrastruktur, Verteidigungsfähigkeit, gesellschaftlicher Zusammenhalt, Sicherung der Lebensgrundlagen).
Wir halten das für den geeigneten Lösungsansatz, weil Deutschland nur so international seiner Verantwortung gerecht werden und die internationalen Organisationen handlungsfähig machen kann, und weil wir nur so das demokratisch-freiheitliche Wertesystem erhalten.
Deutschland sollte nach außen gerichtet keine Zweifel daran aufkommen lassen, dass es seine Bündnisverpflichtungen als verlässlicher Partner erfüllen wird. Nach innen gerichtet sollte Deutschland seinen Zivilschutz stärken. Für diesen sollten sowohl Bürger:innen als auch Wirtschaft, Zivilgesellschaft und Politik Verantwortung übernehmen. Krisenmanagement und Krisenengagement sowie Kapazitäten zur Cyberabwehr sollten auf den aktuellen Stand der Zeit gebracht werden. Deutschland sollte seine politischen Entscheidungen gegenüber den Bürger:innen kontinuierlich, transparent, verständlich und auffindbar kommunizieren und begründen.
Wir halten das für den geeigneten Lösungsansatz, weil jede Destabilisierung der unmittelbaren Nachbarschaft Auswirkungen auf unsere Sicherheit und Stabilität hat; weil so die Kosten eines Angriffs in die Höhe getrieben werden und ein Angriff vermieden werden soll; weil Bürger:innen politische Entscheidungen so besser nachvollziehen und eine informierte Wahlentscheidung treffen können und eine höhere Chance besteht, dass sie diese mittragen; weil so Desinformation antizipiert werden kann.
Deutschland sollte vorbeugende Maßnahmen zum Schutz kritischer Infrastruktur, der Kommunikation und zur Stärkung des gesellschaftlichen Zusammenhalts ergreifen. Wir sollten gezielt Fähigkeiten in den Bereichen Cyberabwehr, gemeinsamer Sanktionsandrohungen und alternativer (technischer) Mittel – besonders bei kritischer Infrastruktur – vorhalten. Zentral ist die Abstimmung mit Verbündeten und Partnern.
Wir
halten das für den geeigneten Lösungsansatz, weil Prävention immer besser ist als
Reaktion, weil Deutschland in Zusammenarbeit mit Partnern immer erfolgreicher
ist und weil innerer Zusammenhalt wichtig für die äußere Wehrhaftigkeit ist.
Deutschland sollte Sicherheitspolitik im Spannungsfeld zwischen Kooperation/Dialog („vertrauender Freund“) und Vorbild/Sanktionen („führende Eltern“) denken. Deutschland sollte Kooperation mit glaubwürdiger Wehrhaftigkeit und Mobilisierbarkeit (u.a. im Militärischen, in kritischer Infrastruktur und weiteren Bereichen) verbinden und ein verlässlicher Bündnispartner sein. Deutschland sollte dafür gut vernetzt und in möglichst viele Bündnisse eingebunden sein und den offenen Austausch mit der nationalen sowie internationalen Zivilgesellschaft suchen, wo es möglich ist. Deutschland sollte transparent und glaubwürdig seine Interessen nach innen und nach außen kommunizieren.
Wir
halten das für den geeigneten Lösungsansatz, weil wir militärische Konflikte
möglichst verhindern wollen – durch Vertrauen und Glaubwürdigkeit.
Deutschland sollte mehr in offensive und defensive (Cyber)-Sicherheit sowie Abwehrfähigkeiten investieren und Medienkompetenz und sicherheitspolitische Bildung bei allen Bürger:innen stärken und fördern. Deutschland sollte seine Sicherheitspolitik im In- und Ausland klar kommunizieren – auch in Bündnissen –, um ein verlässlicher Partner (in EU, NATO, UN, etc.) zu sein. Dabei sollte Deutschland nachvollziehbar innerhalb der völkerrechtlichen und grundgesetzlichen Rahmen agieren.
Wir
halten das für den geeigneten Lösungsansatz, weil Deutschland dadurch
resilienter werden und Angriffe auf Deutschland und Europa abwehren könnte.
Als Basis für das Szenario zu Sicherheitim weiteren Sinne diente der internationale Einsatz in Mali. Auch hier entwickelten die Teilnehmenden des Open Situation Rooms fünf Lösungsansätze.
Szenario auf Basis des Einsatzes in Mali: Sicherheit im weiteren Sinne
Deutschland sollte seine diplomatischen und zivilen Mittel sowie humanitäre Hilfe stärken und die Sicherheitskräfte für Auslandseinsätze im Rahmen des Völkerrechts befähigen. Deutschland sollte durch Klimaschutz, Kreislaufwirtschaft und Förderung erneuerbarer Energien den Klimawandel als Konfliktursache und -verstärker mindern. Deutschland sollte politische Bildung und Medienkompetenz auf nationaler und internationaler Ebene fördern, und sich verstärkt im internationalen System (UN) engagieren sowie sich für eine Reform des Systems der multilateralen Zusammenarbeit einsetzen und dafür werben. Analyse, Transparenz und Kommunikation sollten in Deutschland gestärkt werden. Deutschland sollte die Einwanderungspolitik optimieren und Integration fördern.
Wir halten das für den geeigneten Lösungsansatz, weil wir damit Szenarien wie den Konflikt in Mali verhindern oder in ihrer Wirkung begrenzen können.
Deutschland und seine Partner sollten ihre Handelspolitik an Nachhaltigkeit und Klimaschutz, Fairness und Verteilungsgerechtigkeit und dem globalen Gemeinwohl ausrichten. Als Instrumente dafür dienen internationale und sub-nationale (Multistakeholder-)Partnerschaften sowie die Stärkung der multilateralen Entwicklungszusammenarbeit im UN-System. Deutschland sollte diese wertegeleitete Politik und ihre Konsequenzen transparent kommunizieren.
Wir
halten das für den geeigneten Lösungsansatz, weil damit strukturelle Ursachen
von Konflikten reduziert und die Resilienz vor Ort erhöht werden können; weil
damit die Veränderungsbereitschaft der (deutschen) Bevölkerung gestärkt werden
kann.
Deutschland sollte eine langfristige Strategie entwickeln. Um Ursachen von Terror und Flucht zu adressieren, müssen Bildungsangebote und Innovationen gestärkt werden. Wir müssen glaubwürdig sein und den Nährboden für Terrororganisationen entziehen – durch eine andere Art des Wirtschaftens: Die Regierung kann den Rahmen (regulativ, finanziell, aufklärerisch) setzen, um die Bürger:innen in Deutschland zu mehr nachhaltigem Konsum anzuregen und die Unternehmen stärker in die Verantwortung nehmen.
Wir
halten das für den geeigneten Lösungsansatz, weil dies langfristig positive
Auswirkungen auf Lieferketten und Fluchtursachen (Klimawandel) hat und die
soziale Sicherheit und Wirtschaft stärkt, sowohl in Deutschland als auch vor
Ort in anderen Ländern.
Deutschland sollte Probleme in ihrer Komplexität begreifen und Zusammenhänge deutlich machen, sowohl im politischen Kontext als auch in der Bildung. Dabei sollte Deutschland immer transparent sein, das heißt: Klarmachen, was wo wofür verwendet wird und warum in einer bestimmten Weise gehandelt wird. Dabei sollte Deutschland seine Politiken immer an der Priorität von Werten ausrichten (also gutes Leben ermöglichen) und Menschen in anderen Ländern dabei unterstützen, demokratische Strukturen und offene Gesellschaften aufzubauen und aufrechtzuerhalten. Das heißt auch: Wirtschaftliche Investitionen vornehmen sowie Investitionen in die Bildung vor Ort (besonders auch mit Blick auf Frauen). Deutschland sollte staatliche Autorität, Legitimität und Kapazitäten vor Ort stärken und die Analyse von Problemen (Versorgungsrouten, Waffen, etc.) sowie die Vorausschau, das heißt auch Früherkennung (z.B. in einem Stabilitätsindex), ausbauen – auch in internationaler Zusammenarbeit. Außerdem sollte Deutschland sich auf sozialer, wirtschaftlicher und ökologischer Ebene für die Umsetzung von Standards entlang der Lieferketten einsetzen.
Wir halten das für den geeigneten Lösungsansatz, weil so Stabilität und nachhaltige Entwicklung vor Ort gestärkt werden sollen, weil wertegeleitete Außenpolitik verständlicher ist und so die Legitimität erhöht wird.
Deutschland sollte Lieferketten und seine Abhängigkeiten von einzelnen Ressourcen und anderen Produkten diversifizieren, selbst wenn das mit mehr Kosten verbunden ist. Deutschland sollte gute Analysen und Bewertungen von Ursachen und Krisen vornehmen und besser institutionell daraus lernen, um im Verbund mit europäischen und internationalen Partnern und Partnern vor Ort frühzeitig und strategisch reagieren zu können. Deutschland sollte aktiv zeigen und kommunizieren, dass wir auch umsetzen, was wir uns vornehmen, und in internationalen Organisationen aktiv mitarbeiten. Dazu gehört: Alles tun, um den Klimawandel abzubremsen und Maßnahmen ergreifen, damit Menschen sich an den Klimawandel anpassen können. Zudem sollte Deutschland seine Entwicklungszusammenarbeit und Unterstützung in humanitären Krisen stärken.
Wir
halten das für den geeigneten Lösungsansatz, weil wir aus der Vergangenheit
mehr und besser lernen sollten, weil uns auch die Sicherheit im Sahel direkt
betrifft, weil uns Krisen unvermittelt und kurzfristig betreffen und
Deutschland besser für Krisen vorsorgen muss.
Den Prozess weiterdenken
Der Beteiligungsprozess zur Nationalen Sicherheitsstrategie zeigt: Auch bei komplexen Fragestellungen können Bürger:innen einen wertvollen Beitrag leisten. Dabei sollte Bürgerbeteiligung zukünftig von Anfang an mitgedacht werden, um sie möglichst eng mit dem Ausarbeitungsprozess der Strategie im Ministerium, aber auch mit weiteren Beteiligungssträngen (wie hier konkret der Stakeholder-Beteiligung) verzahnen zu können und um ausreichend zeitlichen Puffer bei Planung und Umsetzung der Bürger:innendialoge zu haben.
» Auch bei komplexen Fragestellungen können Bürger:innen einen wertvollen Beitrag leisten. Entscheidend wird in den nächsten Monaten sein, von politischer Seite ein verbindliches Vorgehen vorzusehen und dieses entsprechend klar zu kommunizieren. «
Zentral für die Relevanz und den Erfolg von Beteiligungsformaten ist außerdem, wie mit den Ergebnissen umgangen wird. Hier hätte die Verschränkung zwischen Beteiligungsprozess und Ausarbeitung der Sicherheitsstrategie von Beginn an enger sein sollen. Entscheidend wird in den nächsten Monaten sein, von politischer Seite ein verbindliches Vorgehen vorzusehen und dieses entsprechend klar zu kommunizieren. Im Rahmen der Sicherheitsstrategie bietet sich dafür bald eine erste Möglichkeit: Bei der feierlichen Übergabe der Ergebnisse durch die Bürger:innen an das Auswärtige Amt am 26. September in Erfurt.
Tristan Fuhrmann
Senior Consultant, Open Government & Partizipation, ifok
Huy Tran-Karcher
stellv. Projektleitung & Consultant für Klima und Energie, ifok
Richard Steinberg
Consultant für Deliberation, Open Government und Demokratie, ifok
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Dass die Nationale Sicherheitsstrategie erstellt wird, ist ein wichtiger Schritt nach vorn. Um sie effektiv umzusetzen, braucht es auch bessere Koordinierung.
