Afghanistan, Ukraine, Ahrtal 

Die Debatte über eine bessere Koordinierung der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik dauert schon mehr als zwei Jahrzehnte an. Doch eine Serie von schmerzhaften Erfahrungen hat die Notwendigkeit besserer Koordinierung und eingeübter Prozesse illustriert. Dazu kommt ein grundlegend verändertes internationales Umfeld, das neue Anforderungen an Deutschland und Europa stellt. 

Beispiel Afghanistan

Der Abzug der Bundeswehr aus Afghanistan und die Evakuierung von Ortskräften im letzten Jahr ist ein Beispiel dafür: Trotz zahlreicher Warnungen aus Zivilgesellschaft, Parlament, beteiligten Ressorts und der Botschaft vor Ort war die Bundesregierung auf die Ereignisse des Augusts 2021 nicht vorbereitet. Es gab keine abgestimmte Linie über den Umfang des zu evakuierenden Personals. Die vorhandenen Planungen für die Rettung von Ortskräften gerieten zum Streitpunkt zwischen den beteiligten Ministerien. Sinnbildlich für das Fehlen eines geordneten Prozesses sind die Berichte darüber, wie Bundeskanzlerin Angela Merkel das Thema zweimal ​„am Randes des Kabinetts“ mit den zuständigen Minister:innen aufnahm. Die erste Videoschalte unter Einbeziehung der Kanzlerin zur Situation in Afghanistan fand offenbar am 14. August statt, einen Tag vor der Evakuierung der Botschaft Kabul, während deren Mitarbeitenden schon vertrauliche Dokumente verbrannten. 

Es wäre zu kurz gegriffen, die Fehlleistungen lediglich Einzelpersonen in die Schuhe zu schieben. Was allem Anschein nach fehlte, war ein angemessener Rahmen für eine gemeinsame und rechtzeitige Entscheidungsfindung. Die parlamentarische Aufarbeitung des Abzugs wird über viele Aspekte Aufschluss geben. Sie könnte auch dazu beitragen, dass Abläufe und Strukturen künftig so gestaltet werden, dass Transparenz innerhalb der Bundesregierung hergestellt wird und dass im gegebenen Fall Rechenschaft abgelegt und Verantwortlichkeit festgestellt werden kann. Dieser Aspekt der ​„accountability“ spielte bei der Einrichtung des britischen Nationalen Sicherheitsrats im Jahre 2010 eine wichtige Rolle. Es handelte sich gewissermaßen um eine Aufarbeitung der hochgradig informellen Entscheidungsprozesse Tony Blairs und seiner engsten Vertrauten im Vorfeld des Irak-Kriegs (spöttisch ​„sofa government“ genannt).

Die missglückte Evakuierung hat auch die Gesamtheit des 20 Jahre langen Einsatzes in Afghanistan selbst wieder in den Fokus gerückt. Was war das Ziel des deutschen Engagements? Standen Ziele und eingesetzte Mittel in einem vernünftigen Verhältnis? Befasste sich das Kabinett regelmäßig und in der notwendigen Gründlichkeit mit dem Einsatz? Auch für zukünftige Auslandseinsätze und deren regelmäßige politische Überprüfung braucht es einen Ort für Strategiebildung und ‑evaluierung, der bis heute nicht existiert.

Beispiel Ukraine

Der Überfall Russlands auf die Ukraine am 24. Februar 2022 und seine Vorgeschichte bietet seinerseits reichlich Anschauungsmaterial zur deutschen Sicherheitspolitik, inklusive dessen, was die Nachrichtendienste ​„Lagefeststellung und Lagebeurteilung“ nennen. Ein Aspekt, der besondere Beachtung verdient, ist die Energiepolitik. Über Jahre vertrat die Bundesregierung die Auffassung, Nordstream 2 sei ausschließlich als kommerzielles Projekt zu sehen. Ungeachtet der Warnungen von Verbündeten sowie der Kritik aus dem Bundestag beharrte die Bundesregierung letztlich auf dieser Auffassung.

Energiepolitik und die wachsende Abhängigkeit von russischen Gaslieferungen wurden offenbar zu keinem Zeitpunkt als sicherheitspolitisch relevant bewertet. Das ging so weit, dass die Abhängigkeit Deutschlands von russischem Gas nach der Annexion der Krim noch einmal um circa 10% erhöht wurde, sodass Russland Anfang 2022 geschätzte 55% der deutschen Gasimporte lieferte.

Natürlich hätte ein ​‚Nationaler Sicherheitsrat‘ oder eine vergleichbare Struktur für sich genommen keine Garantie für eine bessere Politik geboten. Aber er hätte einzelnen Ministerien oder auch dem BND die Möglichkeit gegeben, im Rahmen eines ressortübergreifenden Prozesses relevante Informationen einzuführen. Er hätte damit zumindest eine Chance eröffnet, die sicherheitspolitische Dimension der Gasimporte frühzeitig und fundiert zu behandeln. Zielkonflikte zwischen sicherheitspolitischen Interessen Deutschlands einerseits und der Handels- und Wirtschaftspolitik andererseits werden in Zukunft nur noch zunehmen. Umso wichtiger wäre es, Prozesse und einen Ort zu schaffen, in denen diese Zielkonflikte auch auf höchster politischer Ebene auf den Tisch kommen.

Beispiel Ahrtal

Die Flutkatastrophe im Ahrtal im Sommer 2021 illustriert, wie stark die Klimakrise in die Sicherheitspolitik hineinspielt. Nur bei der Sturmflut von 1962 gab es in der Geschichte der Bundesrepublik eine höhere Opferzahl. Alles spricht dafür, dass wir uns in Zukunft auf eine Zunahme solcher oder noch dramatischerer Notsituationen einstellen müssen. Bereits zum jetzigen Zeitpunkt der Aufarbeitung ist klar: Gemessen an der Herausforderung ist unsere ​‚Aufstellung‘ in Bezug auf die Koordinierung und den Informationsfluss zwischen den beteiligten Behörden unzureichend. Dass Außenministerin Annalena Baerbock auf ihrer Deutschlandtour zum Thema Sicherheitsstrategie auch das Ahrtal besuchte, spricht für sich.

In Großbritannien fallen nicht nur Cybersicherheit, sondern auch Katastrophenschutz in die Zuständigkeit des Nationalen Sicherheitsrats. Auch in Deutschland gilt es, die Aufteilung von Kompetenzen zwischen Bund und Ländern kritisch zu überprüfen, bis hin zu möglichen Grundgesetzänderungen. Über den Katastrophenschutz hinaus gilt: Wer den Klimawandel systematisch bei sicherheitspolitischen Entscheidungen mitdenken und sicherheitspolitische Auswirkungen in der Klimapolitik berücksichtigen will, braucht Strukturen, die dies ermöglichen. 

Alte Debatte, neues Umfeld

Diese Beispiele ließen sich leicht um weitere ergänzen, etwa um das Thema 5G und die Nutzung chinesischer Technologie. Die Sicherheitsstrategie bietet jetzt einen Ansatzpunkt, in einer Debatte weiterzukommen, die bereits mehrere Jahrzehnte alt ist. Seit Ende der 1990^er Jahre sind in Koalitionsverträgen (1998), Weißbüchern (2016) und Wahlprogrammen (2021) immer wieder bessere Koordinierungsstrukturen für die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik bis hin zu einem Nationalen Sicherheitsrat gefordert worden. Über die Jahre haben sich zahlreiche Think Tanks, aber auch die Fluchtursachenkommission im gleichen Sinne positioniert. Geändert hat sich wenig, auch wenn immer wieder ad-hoc Strukturen geschaffen wurden, um spezifische Herausforderungen zu meistern, wie zuletzt im Falle der Covid-Pandemie.

Dabei ist allen bewusst, dass es im Falle Deutschlands nicht um eine überbordende Bürokratie nach Vorbild des amerikanischen National Security Council gehen kann, sondern um systematische Koordinierung auf Kabinettsebene sowie einen leistungsfähigen Unterbau zu Lagefeststellung und ‑beurteilung und zur Vorbereitung von Entscheidungen. Nach Meinung vieler Beobachter:innen könnten neue Strukturen auch eine bessere Vorausschau und Strategieentwicklung ermöglichen.

Systematische Koordinierung auf Kabinettsebene und eine stärker institutionalisierte Zusammenführung auf Arbeitsebene wären mit dem Ressortprinzip und der politischen Logik von Koalitionsregierungen durchaus vereinbar. Anders als weithin angenommen, handelt es sich auch nicht um ein Nullsummenspiel: Ein Mehr an Koordinierung bedeutet nicht notwendigerweise einen Bedeutungsverlust für die Ministerien. Die Erfahrungen mit dem 2010 in Großbritannien geschaffenen Sicherheitsrat zeigen, dass zum Beispiel das Außenministerium von einer stärkeren Koordinierung durchaus profitieren kann. 

Klar ist: Neue Strukturen sind kein Ersatz für fehlenden politischen Willen. Klar ist aber auch: Politischer Wille allein reicht nicht. Wenn er zum Tragen kommen soll, braucht es bessere Strukturen.

Zeitenwende umsetzen geht nicht ohne ein Mehr an Koordinierung 

Wichtig und immer dringender ist der Kontext im Jahr 2022. Die Zeiten, in denen die USA ihren europäischen Verbündeten ein sicherheitspolitisches ​‚Rundum-Sorglos-Paket‘ bieten, gehen endgültig ihrem Ende entgegen. Wir können uns keineswegs darauf verlassen, dass sich Washington in künftigen europäischen Krisen so massiv engagiert, wie das als Reaktion auf die russische Invasion der Fall war. Das Gegenteil ist der Fall. Europa und Deutschland müssen also erheblich mehr für ihre eigene Sicherheit tun und sich in die Lage versetzen, eigenständiger zu agieren – wobei es in unserem Interesse bleibt, die USA in Europa engagiert zu halten.

Klar ist auch: Die Herausforderungen, die auf uns zukommen, sind hochgradig komplex. Zukünftige Beziehungen zu China, die Klimakrise, die rapide Entwicklung von Schlüsseltechnologien – das sind nur ein paar Beispiele für Herausforderungen, deren Bewältigung strategische Vorausschau und Abstimmung zwischen einer Vielzahl von Akteuren erfordern wird.

Bereits jetzt ist absehbar: Die nächsten Jahre werden ein Härtetest für die deutsche und europäische Sicherheitspolitik sein. Ohne bessere Abstimmung wird es schwer werden, die Herausforderungen zu meistern. Und ohne bessere Strukturen wird es der Bundesregierung auch schwerfallen, eine im Wortsinn strategische Kommunikation zu realisieren.

Die Gelegenheit der Sicherheitsstrategie nutzen 

Trotz aller Meinungsverschiedenheiten zu machtpolitischen Konsequenzen und ungeachtet der genauen Ausgestaltung: Der Einstieg in eine andere und bessere Koordinierung ist überfällig — mit neuen Strukturen in Berlin und da, wo angezeigt, unter der Beteiligung der Länder. 

Ohne bessere Koordinierung wird eine effektive Umsetzung der sich abzeichnenden Sicherheitsstrategie schlicht nicht möglich sein. Und angesichts der Bilanz der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik der letzten Jahre ist schwer vorstellbar, wie mit dem vorhandenen Instrumentarium die neuen Herausforderungen bewältigt werden sollen. Anders gesprochen: Die Beweislast liegt heute bei den Verteidigern des Status quo.

Noch vor Ende der Koalitionsverhandlungen Ende 2021 sagte Annalena Baerbock dem SPIEGEL, es brauche ​„dringend eine Reform des Bundessicherheitsrats“ und merkte an: ​„Aber bevor man ein neues Gremium schafft, muss man sich auf gemeinsame Leitlinien der sicherheits- und außenpolitischen Zusammenarbeit verständigen.“ Die Leitlinien werden bald vorliegen, die institutionellen Reformen müssen schon jetzt mitgedacht werden.