In der Nationalen Sicherheitsstrategie sollte die Schaffung eines Nationalen Sicherheitsrats festgelegt sein.

Zu Beginn des kommenden Jahres wird die Bundesregierung zum ersten Mal eine Nationale Sicherheitsstrategie (NSS) für die Bundesrepublik vorlegen. Es lässt sich trefflich darüber streiten, für welches Publikum beziehungsweise aus welcher Perspektive eine solche Strategie zu formulieren ist und welche Anforderungen sie erfüllen sollte.

Im Kern stehen die Autorinnen und Autoren jedoch vor vier Aufgaben: a) Die NSS muss die sicherheitspolitischen Herausforderungen, vor denen die Bundesrepublik bis 2030 steht, identifizieren und priorisieren; b) sie muss im Sinne einer Operationalisierung den Umgang mit diesen Herausforderungen bis 2030 in konkrete und realistische Ziele für die Bundesregierung herunterbrechen; c) sie muss den Weg für einen Prozess eröffnen, der das Erreichen dieser Ziele kontinuierlich überprüft, und dafür die notwendigen institutionellen Grundlagen benennen; d) schließlich muss sie den verbindlichen Rahmen für weitere sicherheitspolitische Dokumente Deutschlands bilden.

Im Wesentlichen wird es sich bei der NSS – wie bei der überwiegenden Zahl von Strategiedokumenten anderer Länder - um ein Policy-Dokument handeln, das die inhaltliche Dimension der deutschen Sicherheitspolitik reflektiert und konkrete politische Ziele festlegt. Nur nachrangig wird es sich um ein Polity-Dokument handeln, das die institutionellen Grundlagen der deutschen Sicherheitspolitik überdenkt und gegebenenfalls revidiert. Daher dürfte auch die Frage, ob in der NSS die Schaffung eines Nationalen Sicherheitsrats (NSR), der im Kanzleramt verankert sein würde, gefordert wird, eher von nachrangiger Bedeutung sein.

Einen solchen Vorschlag hat zum Beispiel während des Wahlkampfs 2021 der damalige CDU-Vorsitzende Armin Laschet unterbreitet. Die FDP hat dafür bereits im März 2020 geworben, als sie den Antrag ‚Staatsübergreifenden Krisen und Herausforderungen gerecht werden – Deutschland braucht einen Nationalen Sicherheitsrat‘ in den Bundestag eingebracht hat. Auch die Grünen haben sich offen für eine Diskussion gezeigt, den bereits existierenden Bundessicherheitsrat in diesem Sinne zu erweitern. Lediglich die SPD hält sich bislang bedeckt, einzelne ihrer Vertreter:innen haben sich gar skeptisch geäußert.

Das zentrale Argument der Befürworter:innen eines NSR ist, dass er die Handlungsfähigkeit der Bundesregierung steigern würde, indem er den Bundessicherheitsrat zu einem echten außenpolitischen Koordinationsgremium der Bundesregierung aufwertete. Nach dem Vorbild des National Security Council in den USA könnte das Bundeskabinett so eine ‚strategischere Außenpolitik‘ entwerfen und dabei auch die Belange der inneren Sicherheit, wie Entwicklung, Klima, Handel und Wirtschaft besser berücksichtigen. Deutsche Außenpolitik würde dadurch weitsichtiger, kohärenter, effektiver - schlicht besser, so die Erwartungen.

Ich halte viele dieser Hoffnungen für unbegründet und mir scheint, dass entsprechende Äußerungen die Rahmenbedingungen außenpolitischen Handelns im parlamentarischen Alltag Deutschlands nur unzureichend in Rechnung stellen. Die deutsche Außenpolitik mag unter vielen inhaltlichen Defiziten leiden. Es gibt jedoch keinen Beleg dafür, dass die Schaffung eines NSR hier Abhilfe schaffen könnte – welchen koordinativen Mehrwert könnte er in Bezug auf die gegensätzlichen Positionen in der deutschen China-Politik bieten, die jüngst angesichts des Peking-Besuchs des Bundeskanzlers deutlich geworden sind? Hätte die „Zeitenwende“ nicht die Koalitionspartner außenpolitisch zusammengezurrt, wäre die Liste der Differenzen noch viel länger: das 2%-Ziel bei den Verteidigungsausgaben, die Anschaffung bewaffneter Drohnen oder die Fortsetzung der nuklearen Teilhabe waren allesamt in den Koalitionsverhandlungen noch strittig. Auch hier bleibt rätselhaft, wie die NSR-Befürworter:innen davon ausgehen können, dass er für Kohärenz hätte sorgen können.

Und doch könnte ein solches Gremium eine wichtige Funktion einnehmen – auf der Prozessebene. Denn der sicherheitspolitische Strategieprozess ist, wenn er denn Steuerungsfunktion erlangen soll, kein einmaliges Projekt, sondern muss auf Dauer angelegt sein. Das Erreichen der in der NSS formulierten Ziele sollte in regelmäßigen Abständen überprüft sowie Unterziele und Instrumente der Umsetzung nachjustiert werden. Dafür sind vereinbarte Zwischenziele und festgelegte Überprüfungsintervalle unerlässlich. Die Steuerung durch ein entsprechendes Sekretariat und eine:n Nationalen Sicherheitsberater:in könnte diesen Prozess institutionell absichern.

In der sicherheitspolitischen Debatte wird seit Jahren über einen Nationalen Sicherheitsrat diskutiert, als bestünde die Lösung für Deutschlands strategische Verzwergung allein in der Schaffung einer neuen Institution. Dabei kommt das Mindset vor dem Management: Nur wenn leitende Beamt:innen strategisch denken lernen und bereit sind, über Ressortgrenzen hinweg zusammenzuarbeiten, macht eine Aufwertung des bestehenden Bundessicherheits­rats, einem Kabinettsauschusses für Rüstungsexporte, zu einem sicherheitspolitischen Koordinierungsgremium Sinn. Bis dahin muss die Bundesregierung mit dem arbeiten, was sich aktuell – sei es aus Koalitionsräson oder im Verständnis der betroffenen Häuser – durchsetzen lässt.

Gut, man könnte einwenden, dass die ‚Zeitenwende‘ eine echte Zäsur war. Dass nun Dinge möglich sind, die vorher nicht denkbar waren – wie deutsche Waffenlieferungen in ein Kriegsgebiet und die Aufstockung des Verteidigungshaushalts. Oder noch undenkbarer: Dass die Bundesregierung einen Konsens in der zentralen Frage findet, wie Sicherheit über verschiedene Ministerien hinweg gedacht und umgesetzt werden soll. Doch es ist nicht zu erkennen, dass die Ampelparteien, die sich bei ihren Koalitionsverhandlungen nicht auf einen solchen Sicherheitsrat einigen konnten, nun plötzlich alles anders sehen.

Es geht ja nicht allein um das ‚klassische‘ Zusammenspiel von Diplomatie, Entwicklung und Verteidigung – drei Ressorts, die aus Prestigegründen in der Vergangenheit oftmals von je einem Koalitionspartner besetzt waren. Mit Cybersicherheit, kritischer Infrastruktur, den Folgen des Klimawandels sowie Investitionskontrollen in strategisch wichtigen Industriezweigen gibt es vielmehr kaum ein Ressort, das nicht auch zu Sicherheit im umfassenden Sinne beiträgt.

Umso wichtiger ist es, dass die verschiedenen Ministerien – neben der Fachwelt und einer breiten Öffentlichkeit – an der Entwicklung der Sicherheitsstrategie beteiligt werden. So kann die Bundesregierung den nötigen ‚buy-in‘, also die Bereitschaft, das Ergebnis mitzutragen und umzusetzen, schaffen. Tatsächlich entscheidet sich der Erfolg dieser gemeinsamen Übung erst in ihrer Anwendung über die kommenden Jahre. Hierfür müssen die Prozesse hinter den Kulissen besser verzahnt werden.

Um diese Ministerien-übergreifende Zusammenarbeit in Sicherheitsfragen auch ohne die Schaffung einer neuen Institution zu gestalten, sollte die Regierung ein System von Sonderstäben für besonders virulente Themen einführen. Unter der Leitung eines beziehungsweise einer Sonderbeauftragten würden sich aus den relevanten Bundesministerien bestückte Teams zusammenfinden, um über einen begrenzten Zeitraum zusammenzuarbeiten.

Naturgemäß bestimmen die Art und Entwicklung eines konkreten Sicherheitsrisikos die Dauer und Intensität der Arbeit eines solchen Sonderstabs. Diese kann in einem losen Format erfolgen, bei dem die Mitarbeiter:innen an ihren Arbeitsplätzen bleiben und im Wesentlichen digital zusammenarbeiten, oder intensiver durch regelmäßige Zusammenkünfte an einem Ort. Grundsätzlich lassen sich verschiedene Zeithorizonte unterscheiden: So könnte ein Sonderstab ‚Kritische Infrastruktur‘ nach den Angriffen auf die Ostsee-Pipelines in bis zu drei Monaten eine erste gemeinsame Antwort auf diese Bedrohung formulieren. Ein Sonderstab ‚Afghanistan‘ würde über sechs bis zwölf Monate die längerfristigen Herausforderungen nach der Machtübernahme durch die Taliban adressieren und dabei auch die Umsetzung erster Maßnahmen anstoßen.

Keine Frage, gerade wenn eine Krise ausbricht, ist das Personal der betreffenden, zumeist nicht überbesetzten Arbeitseinheiten stark eingebunden. Statt innerhalb eines jeden Ministeriums im Krisenmodus zu rotieren, könnte die gemeinsame Arbeit über Ressort­grenzen hinweg aber sogar Entlastung schaffen. Denn ein Sonderstab arbeitet schneller auf das gemeinsame Ziel hin – während gleichzeitig ein Großteil der Ressortkoordinierung wegfällt. Die Federführung läge bei dem mit dem Konfliktgegenstand am meisten vertrauten Ministerium, wobei die Entscheidung hierüber vom Bundeskabinett mit Blick auf die verfügbaren Ressourcen – und damit auch eine Form von parteipolitischem Proporz – getroffen werden würde.

Durch die gemeinsame Arbeit im Sonderstab können die beteiligen Beamt:innen ganz anders in ihr jeweiliges Haus hineinwirken und Entscheidungen im Sinne eines ganzheitlichen Ansatzes vorantreiben. Natürlich bekommt dadurch nicht jeder beziehungsweise jede Vorgesetzte das, was sie oder er glaubt, zur Positionierung des eigenen Hauses zu benötigen. Doch ist ein Ende des ‚Territorial-Denkens‘ ja gerade eine Voraussetzung für umfassendes außenpolitisches Handeln – also des notwendigen Mindsets angesichts komplexer sicherheitspolitischer Herausforderungen. In diesem Sinne stellt die zunehmende, bedarfsorientierte Arbeit in Sonderstäben einen wichtigen organisatorischen sowie konzeptionellen Schritt hin zu einem womöglich später zu gründenden Sicherheitsrat dar.